PNBL: o governo devia começar por fazer o dever de casa

O papel do Estado

O Brasil tem um fenômeno interessante. Nós tendemos a transformar qualquer discussão a respeito de uma política ou prática específica em discussão genérica a respeito de conceitos mais gerais, filosóficos, acadêmicos. Uma discussão a respeito de como avançar na disponibilidade, preço e qualidade da Internet no país acaba se tornando uma discussão a respeito do papel do Estado e não faltam teorias conspiratórias e pré-concepções a respeito dos modelos que podem ser adotados. Normalmente os problemas mais mundanos e reais, como o governo sendo simplesmente incompetente para cumprir qualquer que seja a escolha ficam de fora. Para evitar essa discussão cito a lei 9.472, de 1997, que organiza os serviços de telecomunicação e cria a ANATEL e que usarei como ponto de partida da minha argumentação:

Art. 2° O Poder Público tem o dever de:

I – garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas;

II – estimular a expansão do uso de redes e serviços de telecomunicações pelos serviços de interesse público em benefício da população brasileira;

III – adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos serviços, incrementem sua oferta e propiciem padrões de qualidade compatíveis com a exigência dos usuários;

IV – fortalecer o papel regulador do Estado;

V – criar oportunidades de investimento e estimular o desenvolvimento tecnológico e industrial, em ambiente competitivo;

VI – criar condições para que o desenvolvimento do setor seja harmônico com as metas de desenvolvimento social do País.

O arcabouço jurídico das telecomunicações no Brasil

É do interesse do país que haja Internet de alta velocidade a preço baixo e disponível para todos os brasileiros. O Estado brasileiro decidiu, na década de 1990, que o sistema de telecomunicações do país, até então um monopólio estatal, deveria ser concedido à iniciativa privada para acelerar investimentos e aumentar o alcance do serviço. Sem entrar no mérito da concessão, que mereceria uma discussão separada, vieram com ela algumas mudanças institucionais: a criação de uma agência reguladora, a ANATEL, pela lei 9.472, já citada acima, a criação, no ano 2000, de um fundo para universalização, o FUST, Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicação, pela lei 9.998 e do FUNTTEL, Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações, pela lei 10.052, também de 2000.

A ANATEL ficou responsável por fazer a fiscalização das empresas, garantindo que elas cumprissem suas metas de universalização, por regulamentar o setor e por cuidar dos leilões de concessões a novos serviços de telecomunicações que aparecessem conforme a tecnologia se desenvolvesse. Os fundos foram criados para garantir que existiria financiamento privado para que as empresas atendessem os setores menos lucrativos e comercialmente interessantes. Financiamento privado porque o dinheiro que alimenta os fundos vem da receita bruta das concessionárias de telefonia.

A lei 9.998 estabelece que os recursos do FUST deveriam ser usados em “consonância com plano geral de metas para universalização de serviço de telecomunicações ou suas ampliações […]”. Pela sua descrição o FUST soa como uma boa solução para investimentos em banda larga, mas há quem diga (erroneamente, na minha opinião) que há problemas legais que impediriam esse uso. Esse tema já foi bem discutido no Trezentos pelo colega João Brant, portanto não vou aprofundar muito.

Um primeiro passo em direção a uma melhor Internet para os brasileiros

O Plano Nacional de Banda Larga é uma iniciativa do Governo Federal que pretende levar, com uma rede operada por uma estatal, financiada inicialmente com recursos do tesouro nacional, Internet barata para lugares em que a iniciativa privada não chega. Há também, claramente, a intenção de criar competição no mercado para fazer com que as operadoras privadas baixem seus preços. Eu particularmente acho a ideia interessante, mas acredito que antes de tentar vôos mais longos como esse o Governo precisava começar por fazer a lição de casa com o que já existe.

O descaso com a fiscalização, com os bens públicos e com o FUST

Apesar de o dever do Poder Público ser, como diz a lei 9.472, fortalecer o papel regulador do Estado, o que se viu nos últimos anos foi omissão e descaso com o setor de telecomunicações (e com alguns outros, diga-se). A ANATEL, que devia fiscalizar o setor está há anos e anos com grande parte do seu orçamento contingenciado, impedindo que a agência exerça seu papel. Além de falta de orçamento há também descaso com os bens públicos. As concessionárias tem em sua posse diversos bens chamados “reversíveis”, que devem voltar ao Estado ao final da concessão, que se dará em 2025. É dever da ANATEL acompanhar e aprovar qualquer tipo de transação com esses bens, mas as empresas tem feito o que bem entendem e a ANATEL sequer tem uma lista dos bens considerados reversíveis. Finalmente a ANATEL reconheceu o problema e avisou que vai aplicar multa. A pergunta que fica é: a multa vai ser paga mesmo?

Digo isso porque além de fazer o que bem entendem com os bens públicos, as concessionárias também não tem se dado ao trabalho de pagar as multas que lhes são aplicadas. Esse não é um problema exclusivo do setor de comunicações, diga-se de passagem: segundo estudo do TCU que infelizmente só começou em 2008, de todas as multas aplicadas de 2008 a 2010, só 4,7% foram recolhidas. Era de se esperar que as entidades tivessem entrado na justiça para obrigar as empresas a pagarem, não é? Mas não. Incluindo as cobranças que estão na justiça chegamos a míseros 5,6%.

Com a palavra o TCU:

A reduzida arrecadação de multas afeta de forma significativa a credibilidade do poder sancionador do Estado, exigindo que providências sejam adotadas para que as cobranças administrativa e judicial sejam realizadas de forma mais tempestiva e eficaz.

Em outras palavras, não há incentivo para as empresas agirem de forma responsável e cumprirem suas obrigações, já que mesmo que sejam multadas não precisam pagar e está tudo bem, não haverá sanções. Não é de assustar que bueiros continuem explodindo na cidade do Rio de Janeiro e que metas de universalização estipuladas não sejam cumpridas pelas teles, não é? Metas de universalização que, diga-se de passagem, a ANATEL não parece muito empenhada em defender quando cria novos planos, retirando das metas pontos já estabelecidos anteriormente em troca de benefícios duvidosos para os interesses do país

A falta de concorrência

O governo não ajudou muito também nesse quesito. Em 2008 a Brasil Telecom andava mal das pernas e começou um papo de fusão com a Oi. Havia diversas soluções possíveis, inclusive a pulverização das ações dos sócios que não queriam mais participar. Naquele momento, no entanto, uma fusão era uma alternativa que não existia, por ser vedada pelo Plano Geral de Outorgas. O governo federal dizia não comentar o assunto por ser um assunto “privado”, mas não escondia a insatisfação com a pulverização e já começava a falar na importância de ter uma “grande tele nacional”. Pois bem. Acertadas as tratativas entre os acionistas da Oi e da BrT, o governo não demorou em alterar o Plano Geral de Outorgas, permitindo que a fusão acontecesse. A fusão também foi permitida pelo CADE e pela ANATEL e foi financiada com empréstimo subsidiado do BNDES. Belo jeito de incentivar a concorrência, não acha?

Não demorou muito tempo também para o conto da carochinha que era a história da “grande tele nacional” caísse por terra, com o próprio governo brasileiro intermediando a aquisição de um pedaço da Oi pela Portugal Telecom. Me parece que fica claro que o governo é muito bonzinho com aqueles grandes capitalistas que são amigos do rei – isso não é novidade nenhuma, na verdade: o Estado brasileiro é amigo dos grandes historicamente.

A pura e simples incompetência

Eu costumo brincar que se nós vivessemos no Brasil anunciado nós estaríamos muito bem. Pena que nós vivemos no Brasil real, aquele que acontece de fato, à revelia dos anúncios e promessas de candidatos e governos. Eu não acredito em nada que o governo anuncie, eu espero pra ver. Por quê? Porque algo que é anunciado acontecer de fato é praticamente a excessão. Quando acontece, demora muito mais do que o anunciado. Pra ficar só no PNBL, no meio de 2010 o governo anunciava aos quatro cantos que até o final do ano teria 100 cidades já atendidas pelo PNBL.

Pra quem conhece a lerdeza e a incompetência do governo mesmo para fazer o básico já era bem óbvio na época do anúncio que não passava de um embuste, talvez com a intenção de dar sustância à campanha da candidata da situação, ou talvez fosse só otimismo injustificado mesmo. Eu prefiro não ver malícia no que pode ser visto como pura incompetência, de qualquer forma tenho certeza de que muita gente acreditou no anúncio. Em dezembro a Telebrás fez novo anúncio, como se nada tivesse acontecido, falando que em abril de 2011 seria alcançada a meta das 100 cidades. Eu não sei vocês, mas a mim me parece que já é junho. Foi só em maio que a Telebrás, a Petrobrás e a Eletrobrás conseguiram chegar a um acordo com relação ao uso das fibras das últimas pela primeira. Isso porque são todas estatais, teoricamente controladas pelo poder público. Como se tinha tanto otimismo com o tempo não sei, mas não custa dar a impressão de que o governo é ágil aos mais desavisados, né?

Conclusão

Eu acredito que um Plano Nacional de Banda Larga é de extrema importância para o Brasil. As comunicações são um mercado complexo, oligopolizado, que precisa de investimentos vultuosos e exige interferência do governo para corrigir falhas de mercado e garantir os interesses dos cidadãos brasileiros e do país. Acreditar que o plano vai dar certo são outros quinhentos. Eu gostaria de ver o governo pelo menos cumprir o básico daquilo que já está na lei, que já é interesse do povo brasileiro ao invés de continuar sendo bonzinho com os grandes empresários amigos.

Um primeiro passo para a universalização da banda larga é o governo federal fazer o dever de casa.

Atualização em 1 de outubro de 2014: Ronaldo Lemos mostra em sua coluna que o Brasil está capenga em banda larga. Parabéns Dilma \o/
Atualização em 22 de janeiro de 2015: Marina Cardoso, do Intervozes, relata o fracasso das metas do PNBL. E teve gente que acreditou na promessa do Banda Larga para Todos nas eleições de 2014.