Tudo o que disser pode e será usado contra seu argumento

Pode até não parecer pra quem me acompanha só recentemente, mas eu costumo ser bem compreensivo com presidentes do Brasil. Presidentes têm que lutar diariamente com um Congresso acostumado ao patrimonialismo, cheio de coronéis clientelistas sem os quais não se governa.

Dá pra discutir no detalhe cada aliança e o custo/benefício das concessões feitas, mas não tem nada de errado em fazer alianças: o povo colocou lá os parlamentares e o presidente tem que fazer o possível para criar uma coalizão que permita avançar na agenda nacional. Um presidente habilidoso consegue mais por menos. Foi assim com FHC e foi assim com Lula.

As razões que me levam a ter muito menos paciência com o governo Dilma estão listados nos vários textos desse blog. Seu completo amadorismo na articulação política tem garantido que o Congresso ruim cobre um preço muito mais caro do que devia. Mas o assunto desse post é outro: o ajuste fiscal do governo Dilma.

Ajuste fiscal não é novidade no país. Durante o governo FHC, ajuste fiscal foi um dos passos mais importantes para garantir o sucesso do plano Real e da estabilização. Além do aperto orçamentário, o Brasil sofria naquela época de uma série de problemas estruturais e conjunturais que abalavam nossa economia.

Pra começar, tínhamos acabado de sair de um período em que a inflação anual era de mil porcento ao ano, em que o orçamento era uma peça de ficção, em que os estados podiam na prática emitir dinheiro! E de um governo que confiscou a poupança dos brasileiros. E quem acha que isso se resolveu em 1994, 1995 se engana muito. A desvalorização cambial de 1999 que teve forte impacto na nossa economia, por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal, criada no segundo mandato, e muitas outras reformas estruturais foram também passos essenciais da estabilização.

O Congresso por onde essas medidas tinham que passar não era manso, claro: basta dizer que Antônio Carlos Magalhães era um dos aliados pero no mucho da época e gostava de fazer uma cena. Pra completar, a década ainda foi salpicada de crises internacionais: dos tigres asiáticos, da Rússia, do México e por aí vai.

Tudo isso fez com que o governo FHC acontecesse num período muito difícil. Eu gosto de brincar que ele pegou o país no modo hard. Foi necessário que gastos fossem priorizados (o que significa que alguns tinham que diminuir ou acabar) e impostos fossem aumentados para financiar gastos essenciais, vide criação da CPMF para financiar o SUS, por exemplo.

Seus adversários políticos gostam de culpá-lo por todos os problemas, como se ele fizesse por querer, por mal. Que ele errou em muitas coisas não há dúvidas, ele mesmo reconhece alguns erros, que poderia ter consertado o câmbio em 1997, por exemplo, que foi ruim esperar tanto e ser obrigado a fazer de supetão. Mas fazer por querer o mal do povo?

Lula também fez um ajuste fiscal em 2003, conduzido inclusive com a ajuda de Joaquim Levy que é hoje Ministro da Fazenda. Na época, ele havia sido herdado do governo FHC e mantido como secretário do Tesouro Nacional. Ganhou nessa época o apelido de Levy mãos de tesoura.

O ajuste de Lula foi um ajuste sério também, mas ele tinha pegado o país no modo normal: os grandes problemas da instabilidade econômica já tinham sido resolvidos, a agenda de reformas tinha avançado tanto que não havia mais água batendo na bunda, o que infelizmente permitiu que a agenda não avançasse, também, mas isso é assunto pra outro post. O ponto principal é que o ajuste não precisou ser duro porque a situação estava boa.

Com alguns anos de mandato, Lula tirou a sorte grande: o aumento do preço das commodities fez com que o Brasil ganhasse fortes e bons ventos internacionais, que impulsionaram a economia. A descoberta do pré-sal fez com que as possibilidades ficassem ainda maiores.

Em alguns anos, o governo teve problema até mesmo pra gastar tudo o que podia, acabou fazendo mais superávit primário do que precisava! Tem gente que gosta de comparar os governos Lula e FHC, mas se esquece dessa enorme diferença de conjuntura que torna qualquer comparação meio injusta.

Mas os ventos internacionais começaram a ralear ao final do governo Lula e uma crise internacional fez com que a economia global diminuísse seu ritmo abruptamente. O governo tomou medidas importantes que impediram que o pior da crise chegasse aqui e entregou até mesmo um crescimento surpreendente em 2010.

Foi nesse clima que Dilma assumiu seu primeiro mandato. Assim como Lula, Dilma pegou o país no modo normal. Apesar das maquiagens na contabilidade, ainda não havia problemas com aumento de dívida, os fundamentos ainda estavam sólidos e se já não havia ventos internacionais soprando, não havia também problemas graves nem fora nem dentro do país. Basta ver os documentos da época para ver que havia imenso otimismo dentro do governo, que previa crescimento médio de 5,5% ao ano para o primeiro mandato.

Mas depois de quatro anos de erros que não reconhece, Dilma acabou deixando o país numa situação bastante ruim que já exige um esforço fiscal sério. Colocou o país no modo hard. Não há crises internacionais no momento: os Estados Unidos já se recuperaram e já têm desemprego menor que o nosso, assim como o Reino Unido, Alemanha e muitos dos nossos vizinhos. Mas suas próprias medidas criaram um caminhão de problemas domésticos que precisam ser resolvidos.

Resultado: Dilma agora se vê obrigada a lidar com uma situação bem mais comparável com o que foi o governo FHC. Se vê obrigada a fazer um ajuste fiscal de gente grande, que já está tendo efeitos significativos nos orçamentos do setor público, incluindo aí as universidades federais programas ligados à educação, como PRONATEC e FIES.

Os efeitos também já começam a atingir o setor privado: pessoas perdem seus empregos (2015 teve o pior fevereiro desde 1999), vendas, intenção de consumo, confiança do consumidor estão em queda… Tudo indica que nosso PIB encolheu nos dois primeiros meses de 2015 e nós estamos só começando. A inflaçao em alta, resultado das barbeiragens do governo com a conta de luz e os preços de combustíveis que foram segurados por anos em níveis irreais também não ajuda.

Dilma agora vai se ver em situaçao parecida à em que FHC se viu: tendo que defender medidas difíceis, impopulares, que vão cobrar seu preço do país. Vai aumentar impostos, cortar gastos públicos. Ideal seria uma reforma tributária que tornasse a carga tributária mais progressiva – ou seja, que os ricos pagassem mais pelo governo que os mais pobres, ao contrário do que é hoje, sem dúvida.

Mas esse é o tipo de coisa que é muito mais fácil fazer em períodos de bonança e alta popularidade. E infelizmente o período de bonança e alta popularidade que foi de 2003 a 2008 foi desperdiçado, não se avançou (o que também merece outro post). Esperar que Dilma consiga passar uma legislação complexa como essa num momento de crise e com o Congresso rebelde é querer demais.

Podemos e devemos lutar pelo ideal, pode ser até que se consiga algum meio termo. Mas exigir isso de Dilma ou colocar só nela a culpa por não chegar lá, nesse momento, seria injusto. Mesmo que ela torne a coordenação política menos amadora, será difícil.

E sim, não vai dar pra dizer que Dilma faz tudo por mal. Assim como FHC, Dilma quer o melhor para o Brasil, não tenho dúvidas. Daqueles que ainda tem coragem de defender o governo virão várias justificativas perfeitamente razoáveis para as medidas – e é bem provável que eu concorde com muitas. Só lembro o seguinte: tudo que você disser para justificar o que Dilma está fazendo pode e será usado contra seus argumentos a respeito de FHC.

Meta de inflação de 3% dá em 15% de desemprego?

Durante as eleições, a presidente Dilma Roussef disse num debate que os candidatos da oposição propunham reduzir a meta de inflação dos atuais 4,5% para 3% e que isso significaria 15% de desemprego. Antes disso, em maio, ela havia dito que uma meta de 3% geraria desemprego “lá pelos 8,5%, 9%, 10%, 11%, 12%. Por aí“.

Ignorando a falta de precisão que indica falta de amparo teórico sólido, de onde ela tirou isso? Suponho que seja da teoria relacionada à chamada curva de Phillips. Quando foi criada, na década de 50, a curva de Phillips representava a realidade empírica do mundo da época: existia uma correlação entre níveis mais altos de inflação e níveis mais baixos de desemprego. Olhando essa realidade, acreditava-se na existência dessa relação inversa.

Mas a teoria foi posta a prova alguns anos depois pelo que veio a ser chamada “estagflação”: desemprego e inflação altos, indicando que não havia uma relação inversa assim tão forte. Diante da nova realidade empírica, a teoria foi revista e incorporou as novas informações. Depois de muito debate, os economistas chegaram à conclusão de que políticas anti-inflacionárias tinham sim relação inversa com taxas de desemprego, mas somente no curto prazo. Diante de políticas restritivas, a inflação cai, o desemprego pode aumentar, mas nada impede que volte a cair em seguida, sem que a inflação volte a crescer.

Nem precisa ir muito longe para confirmar essa visão. Veja o gráfico abaixo que eu produzi com os dados do IPEA para desemprego (dados da PNAD – que tem taxas maiores que as da PME do IBGE em razão da melhor cobertura) e do Banco Central para inflação e taxa de juros durante o governo Lula, por exemplo:

Inflação vs desemprego: dados do IPEA e do BC
Inflação vs desemprego: dados do IPEA e do BC

A SELIC é a taxa básica de juros, um dos instrumentos utilizados pelo Banco Central para controle da inflação. Em 2003 a meta de inflação foi de 8,5%. Durante o primeiro ano de mandato, Lula decidiu com Palocci quais seriam as metas para 2004 e 2005: para 2004 a meta baixou para 5,5%, para 2005 caiu para os atuais 4,5%. Para atingir essa meta é que a taxa de juros foi aumentada de 2004 para 2005 como pode ser visto no gráfico e dá pra perceber que o governo teve bastante sucesso em reduzir a inflação medida, sem que crescimento equivalente e persistente da taxa de desemprego acompanhassem, muito menos nos níveis absurdos sugeridos por Dilma.

Se Lula conseguiu baixar em 4 pontos percentuais a meta de inflação sem produzir desemprego, por que será que Dilma acha que reduzir 1,5 pontos causaria uma explosão dos níveis de desemprego? Não tenho explicação racional. Será que Dilma não acompanhou a evolução do conhecimento econômico? Não acompanhou as medidas e os resultados do governo de que participava? Não conhece os níveis de inflação e emprego de vizinhos nossos como o Chile, ou dos EUA, que já está com nível de emprego recuperado depois da crise, com inflação baixa? Ou a China, que tem inflação próxima de 2%, com desemprego de 4%?

Acho que ela sabe disso tudo, sim. A defesa feita por Dilma me parece uma tentativa de usar a retórica para defender suas políticas sem escancarar o que acredita de fato. Ela acredita ser essencial para o crescimento do país que o governo continue gastando, que se continue colocando bilhões no mercado através de empréstimos via BNDES e desonerações fiscais para setores que o governo ache que precisam, mesmo que isso custe inflação maior

Mais do que isso: Dilma acredita que um pouco de inflação faz bem ao crescimento, mesmo que os estudos disponíveis sobre o assunto mostrem que só há relação estatisticamente significativa entre crescimento e inflação nos casos de inflações acima de 20%. Ou seja, não há indicação nenhuma de que deixar a inflação subir de 4,5% para 6,5%, como fez o governo, ajude com crescimento. Isso só faz atrapalhar a vida das pessoas, especialmente as mais pobres, que são mais afetadas por aumentos de preços. Até porque, o Bolsa Família, de que os extremamente pobres dependem, teve perda real de valor por ter ficado 3 anos sem reajuste e ser reajustado em somente 10%, quando a inflação acumulada no período foi de 19,6%.

Voltando às desonerações e desemprego, dizem Dilma e Mercadante que essas políticas foram as responsáveis por manter o nível de emprego até agora. Será? Existem números demonstrando que os setores que receberam desonerações demitiram menos? O que eu sei é que o setor automobilístico está demitindo, apesar de ter sido beneficiário das desonerações. Mas ainda que fosse o caso e as medidas estivessem salvando postos de trabalho, gostaria de propor a seguinte reflexão: só até setembro de 2014, a política de desonerações gastou 76 bilhões (que agora o governo quer mudar a lei pra poder abater da meta de superávit!) e atingiu apenas alguns poucos setores escolhidos a dedo pelo governo. Por que esses postos de trabalho merecem ser salvos em detrimento dos outros?

É possível que o setor não fosse demitir sem as desonerações ou que tenha demitido mesmo as tendo recebido. Qualquer que seja o caso, o que foi feito com o dinheiro que foi economizado, já que não foi reinvestido no país, como mostra a queda do nível de investimento de 18% do PIB para 16,5% do PIB no governo Dilma? Colocaram no banco pra render? Tiraram como lucro? Existe alguma avaliação dessa política que demonstre o real benefício social? Quantos empregos foram salvos? Qual nível de renda ajudou a garantir? E por que os outros setores que não foram beneficiados não demitiram em maior número? É muito dinheiro pra gastar sem avaliar, não acha?

É sabido que os preços de carros no Brasil são muito maiores do que poderiam ser, algo que fica evidente ao ver que carros produzidos aqui e exportados para Argentina e México são mais baratos lá, mesmo com a necessidade adicional de logística! O país é um paraíso para essas empresas montadoras de carros: qualquer risco de redução de compras leva o governo a dar uma ajudinha, vai reduzir preço pra quê? Há um risco grande de que essa política esteja na verdade protegendo lucros dos empresários ao invés de proteger empregos de trabalhadores, principalmente diante da realidade de que há demissões no setor.

Vamos pensar num caso alternativo: os trabalhadores são demitidos. Nesse caso, eles poderiam receber o seguro desemprego, que nesse ano vai custar 35 bilhões. Só com as desonerações feitas para setores específicos da indústria até setembro daria para triplicar o seguro desemprego, atendendo mais pessoas ou aumentando os vencimentos dos beneficiários. Como ainda tem outubro a dezembro faltando na conta das desonerações, é possível que esse valor ainda cresça de forma significativa, talvez dê até pra quadruplicar o seguro desemprego. O dinheiro iria diretamente para os trabalhadores, não incorrendo no risco de fazer distribuição de renda às avessas.

Infelizmente, acho que a realidade está prestes a mostrar para Dilma, Mercadante e seus eleitores que as políticas deles é que acabam sendo recessivas e que se há algum número macroeconômico altamente correlacionado com nível de emprego, principalmente num país com crescimento populacional significativo como o nosso, é o do crescimento do PIB. Já tivemos o pior mês para o emprego desde 1999, com 30 mil demissões a mais que contratações. Se o nível de emprego ceder, talvez percebam que as desonerações amiúde não ajudam.

O baixo nível de desemprego é o último bastião de defesa do governo Dilma, mas se a política econômica não sofrer mudança de rumo, e nada indica que vá, não acho que vai durar muito. E não, não vai ter nada a ver com meta de inflação baixa.

Guia contra a engabelação no discurso político: competência constitucional

Agradeço a Laila Damascena pela revisão!

Em posts anteriores eu tratei da falta de prioridades de investimento do governo federal em saneamento básico e mobilidade urbana. Mas imagino que alguém que leia esses posts fique com uma pulga atrás da orelha: por que o governo federal tem responsabilidade nessas questões?

De fato, enquanto eu escrevia esse post ouvi de diversas pessoas que a responsabilidade por mobilidade urbana é dos municípios, que é um dos itens em um post listando coisas que não se deve exigir do governo federal, junto com uma solução para dilemas como o da segurança pública e brutalidade policial. Parece que faria mais sentido que autoridades locais fossem as responsáveis por pensar essas questões.

Eu tenho argumentado que é inútil focar na tecnicalidade e esquecer da situação concreta que pode ser observada aos quatro cantos de que o envolvimento federal é essencial para que muitas dessas questões sejam resolvidas. E acho que cabe a pergunta: por que a coisa é assim? A resposta é provavelmente bastante complexa, como na maioria das questões. Mas eu não tenho dúvidas de que uma das principais partes dessa resposta é: a nossa federação torta.

O Brasil adotou um sistema federativo, em que teoricamente os entes federativos mantêm autonomia legislativa e orçamentária e em que há descentralização decisória e administrativa. Mas nossa federação é muito especial, porque a própria constituição limita severamente a autonomia legislativa dos entes federados, deixando com a União a maioria das competências legislativas – não é à toa que raramente se vê discussões a respeito de leis estaduais. As leis importantes para definir como as coisas funcionam de verdade estão no nível federal, o que sobra pros entes federados são leis de caráter administrativo, essencialmente.

A concentração de renda nas mãos da União

Mas se a situação é estranha na questão legislativa, ela se torna absurda na questão das competências e dos meios para fazer frente a elas. É, de fato, dos municípios a responsabilidade sobre serviços públicos de interesse local, saneamento básico, por exemplo, incluído aí transporte coletivo, como pode ser visto no item V do artigo 30 da Constituição:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Constituição Federal

Acontece que a União concentra também a arrecadação de tributos. Segundo um estudo da Receita Federal sobre carga tributária, a distribuição das receitas tributárias com relação aos entes federados foi a seguinte no ano de 2012:

União 69,05%
Estados 25,16%
Municípios 5,79%

O que isso significa é que mais de dois terços da principal fonte de renda do poder público vai para o Governo Federal, quase três vezes mais a quantidade recolhida por todos os Estados somados, enquanto todos os Municípios ficam com menos de 6 em cada 100 reais pagos em impostos. Não é tão ruim quanto parece, na verdade, porque a Constituição também prevê um repasse de alguns dos tributos coletados pela União para Estados e Municípios, como veremos adiante. Mas não é tão melhor também.

A justificativa para tal concentração me parece fazer todo sentido. Num país com dimensões  continentais e enormes desigualdades regionais, é importante pensar em uma certa redistribuição de renda entre os entes federativos. Sem investimento, os entes que produzem menos não teriam condições de se desenvolver e a ocupação territorial, que é interesse nacional, ficaria prejudicada. Os impostos ficariam todos nos Estados mais ricos e os Estados mais pobres ficariam a ver navios.

Mas o tamanho do repasse é a parte discutível. A constituição prevê que fatias de alguns dos impostos recolhidos pela União, como o imposto de renda e o IPI, sejam repassadas automaticamente a fundos: o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios, que tem seus valores repartidos entre os entes de acordo com diversos critérios, posteriormente.

Para se ter uma ideia de quanto da arrecadação acaba nesses fundos: em 2013 a União arrecadou com impostos 1,1 trilhão de reais. Desses, o boletim de dezembro de 2013 do Ministério da Fazenda indica que pouco menos de 140 bilhões foram destinados aos fundos de participação, o que dá algo em torno de 13 reais para cada 100 arrecadados.

A capacidade da União de decidir onde e quanto investir

Se uma fatia maior da renda voltasse para os municípios, talvez a coisa fosse diferente. Mas esses recursos recebidos automaticamente pelos municípios não são suficientes para desempenhar todas as funções e todos os investimentos. E que bem faria toda essa arrecadação se ficasse só na conta da União, certo? Como nos lembrou a presidente Dilma, ninguém mora na União. Esse dinheiro tem que ir pra investimentos onde as pessoas estão: em saúde, educação, saneamento básico e transporte.

E é aí que a preponderância e o poder de priorização da União são sentidos. Mesmo que não seja para colocar dinheiro diretamente nas obras, só a União tem capacidade financeira suficientemente poderosa para fazer financiamentos e investimentos muito grandes. Em alguns casos, a priorização segue critérios razoavelmente objetivos – tamanho da população, projetos enviados pelas prefeituras.

Em programas como o Bolsa Família, por exemplo, as prefeituras ficam responsáveis por achar as pessoas que tem o direito, inscrevê-las e enviar relatórios de presença escolar e vacinação das crianças das famílias. Em outros, dinheiro é colocado à disposição e as prefeituras tem que inscrever projetos para serem analisados pelos Ministérios relevantes, geralmente um limite é estabelecido e os projetos são aprovados seguindo critérios objetivos também.

Mas em outros, como na construção ou até mesmo na criação de um projeto de engenharia para um metrô em uma das capitais, o governo federal tem certa liberdade para priorizar a destinação de recursos, através do controle dos órgãos financiadores. Nesses casos, a prioridade dada pelo governo federal a um determinado tipo de investimento, como o de mobilidade urbana, é determinante para a realização ou não dos projetos e das obras.

É como se os entes federados – Estados e Municípios – fossem adolescentes que receberam dos pais a liberdade de fazer o que quiserem, mas os pais se reservam o direito de decidir a maioria das questões que realmente importam e de definir em quê a maior parte do dinheiro pode ser gasto.

Mas há outras razões, provavelmente?

Certamente. Não duvido que o dinheiro para alguns investimentos tenha sido disponibilizado para municípios várias vezes e não tenha sido aproveitado pelo simples fato de o município não ter capacidade administrativa para fazer um projeto, ou simplesmente tenha perdido o prazo. Ou que a corrupção tenha sugado os recursos na ponta ou no caminho.

No meu tempo de Brasília eu aprendi que os Ministérios fazem uma infinidade de esforço para tentar ajudar os municípios a atender as exigências mais básicas dos programas federais e conseguir dinheiro. Extensões de prazo são mato, pessoas pra ajudar por telefone. E depois disso ainda tem que fazer controle e acompanhamento – a CGU está constantemente fazendo isso.

E é bom não esquecer que desavenças políticas acabam podendo também interferir – o governo federal pode atender às demandas de Estados e Municípios governados por aliados e deixar à míngua os dos adversários.

Mas acho também importante dizer que não acredito ser esse o caso na questão do metrô de Belo Horizonte, por exemplo, visto que Belo Horizonte era governada por Fernando Pimentel, petista próximo a Dilma, desde antes do governo Lula até 2009 e por Márcio Lacerda, que teve o PT como vice e como líder de governo na Câmara até as eleições de 2012, quando a aliança foi finalmente rompida. Foi nesse ano, ironicamente, que os recursos para a criação do projeto de engenharia foram finalmente liberados.

Conclusão

É muito bonito dividir tecnicamente as responsabilidades dos entes federativos e lembrar às pessoas que atentem ao que diz a Constituição, mesmo com seus candidatos e mandatários preferidos sempre prometendo que tomarão em suas mãos o problema, como vários fizeram com a questão da segurança pública, por exemplo, da mobilidade urbana e do saneamento básico também.

Essas promessas são não mais do que o reconhecimento da dependência que Estados e Municípios acabam tendo do Governo Federal. Não é a toa que há quem defenda uma reconstrução do pacto federativo, de modo a dar aos entes federados capacidade real de cumprir suas atribuições constitucionais, sem tutela federal. Se essa é uma boa ideia, isso é um assunto que merece uma discussão só pra o tema e eu não sei se tenho opinião formada.

O fato é que existe uma assimetria entre o que a Constituição dá de responsabilidades e de capacidades para os entes da ponta e que tentar eximir o Governo Federal da sua necessária atuação nessas questões acaba sendo só uma forma de tentar esconder o elefante que está na sala.