Guia contra a engabelação no discurso político: competência constitucional

Agradeço a Laila Damascena pela revisão!

Em posts anteriores eu tratei da falta de prioridades de investimento do governo federal em saneamento básico e mobilidade urbana. Mas imagino que alguém que leia esses posts fique com uma pulga atrás da orelha: por que o governo federal tem responsabilidade nessas questões?

De fato, enquanto eu escrevia esse post ouvi de diversas pessoas que a responsabilidade por mobilidade urbana é dos municípios, que é um dos itens em um post listando coisas que não se deve exigir do governo federal, junto com uma solução para dilemas como o da segurança pública e brutalidade policial. Parece que faria mais sentido que autoridades locais fossem as responsáveis por pensar essas questões.

Eu tenho argumentado que é inútil focar na tecnicalidade e esquecer da situação concreta que pode ser observada aos quatro cantos de que o envolvimento federal é essencial para que muitas dessas questões sejam resolvidas. E acho que cabe a pergunta: por que a coisa é assim? A resposta é provavelmente bastante complexa, como na maioria das questões. Mas eu não tenho dúvidas de que uma das principais partes dessa resposta é: a nossa federação torta.

O Brasil adotou um sistema federativo, em que teoricamente os entes federativos mantêm autonomia legislativa e orçamentária e em que há descentralização decisória e administrativa. Mas nossa federação é muito especial, porque a própria constituição limita severamente a autonomia legislativa dos entes federados, deixando com a União a maioria das competências legislativas – não é à toa que raramente se vê discussões a respeito de leis estaduais. As leis importantes para definir como as coisas funcionam de verdade estão no nível federal, o que sobra pros entes federados são leis de caráter administrativo, essencialmente.

A concentração de renda nas mãos da União

Mas se a situação é estranha na questão legislativa, ela se torna absurda na questão das competências e dos meios para fazer frente a elas. É, de fato, dos municípios a responsabilidade sobre serviços públicos de interesse local, saneamento básico, por exemplo, incluído aí transporte coletivo, como pode ser visto no item V do artigo 30 da Constituição:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assuntos de interesse local;

II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

IV – criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual;

V – organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI – manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

IX – promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Constituição Federal

Acontece que a União concentra também a arrecadação de tributos. Segundo um estudo da Receita Federal sobre carga tributária, a distribuição das receitas tributárias com relação aos entes federados foi a seguinte no ano de 2012:

União 69,05%
Estados 25,16%
Municípios 5,79%

O que isso significa é que mais de dois terços da principal fonte de renda do poder público vai para o Governo Federal, quase três vezes mais a quantidade recolhida por todos os Estados somados, enquanto todos os Municípios ficam com menos de 6 em cada 100 reais pagos em impostos. Não é tão ruim quanto parece, na verdade, porque a Constituição também prevê um repasse de alguns dos tributos coletados pela União para Estados e Municípios, como veremos adiante. Mas não é tão melhor também.

A justificativa para tal concentração me parece fazer todo sentido. Num país com dimensões  continentais e enormes desigualdades regionais, é importante pensar em uma certa redistribuição de renda entre os entes federativos. Sem investimento, os entes que produzem menos não teriam condições de se desenvolver e a ocupação territorial, que é interesse nacional, ficaria prejudicada. Os impostos ficariam todos nos Estados mais ricos e os Estados mais pobres ficariam a ver navios.

Mas o tamanho do repasse é a parte discutível. A constituição prevê que fatias de alguns dos impostos recolhidos pela União, como o imposto de renda e o IPI, sejam repassadas automaticamente a fundos: o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios, que tem seus valores repartidos entre os entes de acordo com diversos critérios, posteriormente.

Para se ter uma ideia de quanto da arrecadação acaba nesses fundos: em 2013 a União arrecadou com impostos 1,1 trilhão de reais. Desses, o boletim de dezembro de 2013 do Ministério da Fazenda indica que pouco menos de 140 bilhões foram destinados aos fundos de participação, o que dá algo em torno de 13 reais para cada 100 arrecadados.

A capacidade da União de decidir onde e quanto investir

Se uma fatia maior da renda voltasse para os municípios, talvez a coisa fosse diferente. Mas esses recursos recebidos automaticamente pelos municípios não são suficientes para desempenhar todas as funções e todos os investimentos. E que bem faria toda essa arrecadação se ficasse só na conta da União, certo? Como nos lembrou a presidente Dilma, ninguém mora na União. Esse dinheiro tem que ir pra investimentos onde as pessoas estão: em saúde, educação, saneamento básico e transporte.

E é aí que a preponderância e o poder de priorização da União são sentidos. Mesmo que não seja para colocar dinheiro diretamente nas obras, só a União tem capacidade financeira suficientemente poderosa para fazer financiamentos e investimentos muito grandes. Em alguns casos, a priorização segue critérios razoavelmente objetivos – tamanho da população, projetos enviados pelas prefeituras.

Em programas como o Bolsa Família, por exemplo, as prefeituras ficam responsáveis por achar as pessoas que tem o direito, inscrevê-las e enviar relatórios de presença escolar e vacinação das crianças das famílias. Em outros, dinheiro é colocado à disposição e as prefeituras tem que inscrever projetos para serem analisados pelos Ministérios relevantes, geralmente um limite é estabelecido e os projetos são aprovados seguindo critérios objetivos também.

Mas em outros, como na construção ou até mesmo na criação de um projeto de engenharia para um metrô em uma das capitais, o governo federal tem certa liberdade para priorizar a destinação de recursos, através do controle dos órgãos financiadores. Nesses casos, a prioridade dada pelo governo federal a um determinado tipo de investimento, como o de mobilidade urbana, é determinante para a realização ou não dos projetos e das obras.

É como se os entes federados – Estados e Municípios – fossem adolescentes que receberam dos pais a liberdade de fazer o que quiserem, mas os pais se reservam o direito de decidir a maioria das questões que realmente importam e de definir em quê a maior parte do dinheiro pode ser gasto.

Mas há outras razões, provavelmente?

Certamente. Não duvido que o dinheiro para alguns investimentos tenha sido disponibilizado para municípios várias vezes e não tenha sido aproveitado pelo simples fato de o município não ter capacidade administrativa para fazer um projeto, ou simplesmente tenha perdido o prazo. Ou que a corrupção tenha sugado os recursos na ponta ou no caminho.

No meu tempo de Brasília eu aprendi que os Ministérios fazem uma infinidade de esforço para tentar ajudar os municípios a atender as exigências mais básicas dos programas federais e conseguir dinheiro. Extensões de prazo são mato, pessoas pra ajudar por telefone. E depois disso ainda tem que fazer controle e acompanhamento – a CGU está constantemente fazendo isso.

E é bom não esquecer que desavenças políticas acabam podendo também interferir – o governo federal pode atender às demandas de Estados e Municípios governados por aliados e deixar à míngua os dos adversários.

Mas acho também importante dizer que não acredito ser esse o caso na questão do metrô de Belo Horizonte, por exemplo, visto que Belo Horizonte era governada por Fernando Pimentel, petista próximo a Dilma, desde antes do governo Lula até 2009 e por Márcio Lacerda, que teve o PT como vice e como líder de governo na Câmara até as eleições de 2012, quando a aliança foi finalmente rompida. Foi nesse ano, ironicamente, que os recursos para a criação do projeto de engenharia foram finalmente liberados.

Conclusão

É muito bonito dividir tecnicamente as responsabilidades dos entes federativos e lembrar às pessoas que atentem ao que diz a Constituição, mesmo com seus candidatos e mandatários preferidos sempre prometendo que tomarão em suas mãos o problema, como vários fizeram com a questão da segurança pública, por exemplo, da mobilidade urbana e do saneamento básico também.

Essas promessas são não mais do que o reconhecimento da dependência que Estados e Municípios acabam tendo do Governo Federal. Não é a toa que há quem defenda uma reconstrução do pacto federativo, de modo a dar aos entes federados capacidade real de cumprir suas atribuições constitucionais, sem tutela federal. Se essa é uma boa ideia, isso é um assunto que merece uma discussão só pra o tema e eu não sei se tenho opinião formada.

O fato é que existe uma assimetria entre o que a Constituição dá de responsabilidades e de capacidades para os entes da ponta e que tentar eximir o Governo Federal da sua necessária atuação nessas questões acaba sendo só uma forma de tentar esconder o elefante que está na sala.

Guia contra engabelação no discurso político: o enigma do metrô de Belo Horizonte

Vem eleição, vai eleição, e o tema do metrô de Belo Horizonte continua complicado. Com a volta do tema à agenda de debates do Estado de Minas voltou à tona um mito criado no final da década dos anos 2000: de que o metrô não saía porque não havia projeto. Esse post tenta demonstrar que isso não passa de lorota pra engabelar desavisados.

Uma curta história

O metrô de Belo Horizonte foi construído pelo Governo Federal décadas atrás e é administrado pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), que é subordinada ao Ministério das Cidades e também opera os metrôs de Salvador, Recife, Fortaleza, etc.

Uma das razões para o Governo Federal ser responsável por investimentos desse tipo na maioria das capitais do Brasil é o grande volume de recursos necessários e a alta concentração de receita para a União, que coleta a maior parte dos impostos para redistribuir. Durante o anúncio de investimentos no metrô de Curitiba, por exemplo, a Presidente Dilma afirmou que é absolutamente necessário que sejam colocados recursos federais nesse tipo de projeto, que não é viável de outra forma.

Voltando ao metrô de BH: ele é atualmente composto de 1 linha que liga a estação Vilarinho, na zona norte da cidade, à estação Eldorado, que fica em Contagem, cidade conurbada com BH. Já há álgumas décadas, também, há projetos de construir a linha 2 que teve o projeto atualizado com o tempo e ligaria o bairro Calafate à região dos hospitais. Nos anos 2000 foi pensada também a linha 3, que ligaria a Savassi, que é uma zona central, à Pampulha.

No começo dos anos 2000 o projeto da linha 2 começou a andar. Um projeto de metrô não é coisa simples, claro: a intervenção necessária na cidade demanda um estudo aprofundado de condições físicas, desapropriações e mais.

E isso, obviamente, requer muito dinheiro, que foi alocado no orçamento da CBTU. Isso permitiu começar a tocar a criação do projeto detalhado e preparação das áreas. Esse esforço foi, porém, suspenso ainda em 2004. O orçamento da CBTU continuou contendo as ações relacionadas, mas como uma mera formalidade, porque o dinheiro não foi de fato disponibilizado para ser utilizado, como pode ser visto nos vários relatórios de gestão da CBTU:

15.453.2048.123N.0031 PTRES – 065185 – Elaboração dos Projetos de Engenharia das Linhas 2 e 3 dos Sistemas de Trens Urbanos de Belo Horizonte – MG

Consiste na elaboração de estudos e projetos de engenharia que viabilizem posteriormente a implantação das Linha 2, para ligar Calafate até a região dos Hospitais com 6,5km e da Linha 3, ligando Savassi com a região da Pampulha, passando por Lagoinha, com 11,5km, ambas do Sistema de Trens Urbanos de Belo Horizonte. Os projetos possibilitarão, quando das suas implantações, atender uma expectativa de demanda de 720mil passageiros por dia.

A ação está paralisada desde 2004.

Em 2013, foram aprovados R$100.0000,00 na LOA, apenas para assegurar a manutenção da ação no Orçamento da CBTU. Não houve disponibilização de limite orçamentário para a ação. (Relatório de Gestão da CBTU de 2013, Pg. 25)

Fica fácil perceber que a ideia de que faltaria projeto da prefeitura ou do governo do estado para que fosse liberado o dinheiro é absurda. O projeto básico já existe há muitos anos, no caso da linha 2 principalmente, e o dinheiro é necessário justamente para fazer o projeto detalhado, que também era responsabilidade do governo federal. Cansados de esperar o governo federal, município de BH e Estado de Minas resolveram propor uma PPP.

A proposta de PPP

Em 2009, depois de anos de investimentos estagnados, a prefeitura de Belo Horizonte e o Estado de Minas Gerais levaram ao Palácio do Planalto uma proposta de encaminhamento para o metrô de Belo Horizonte: uma PPP, ou Parceria Público Privada, uma nova modalidade de privatização criada durante o governo Lula.

Mas Lula, como sabemos, não é tão fã de privatizações e concessões (acabou deixando todas as importantes concessões de infraestrutura para sua sucessora)  então não quis saber da proposta que só veio a ser reconsiderada e acolhida em fins de 2011, por Dilma, já Presidente da República.

A partir daí foi possível dar vida de fato à Metrominas, empresa já antiga criada para fazer essencialmente o que a CBTU faz, mas exclusivamente para o metrô de BH. Ela se comprometeu a – com o necessário apoio financeiro do Governo Federal – tocar a criação dos projetos executivos das linhas 2 e 3, anteriormente sob responsabilidade exclusiva da CBTU.

Em 2012 começaram a ser feitas sondagens – furos profundos na terra de diversos locais no trajeto das futuras linhas 2 e 3 para subsidiar os projetos, que continuam a ser criados ainda hoje. Desde então o projeto tem andado. O Governo Federal ainda conseguiu atrapalhar um pouco, demorando na liberação de recursos e causando prejuízos à Metrominas, em 2013.

Conclusão

Fica óbvio, espero, que essa ideia de que faltava projeto é absurda. Não passa de uma tentativa fajuta de esconder dos incautos o fato de que o Governo Federal preferiu gastar dinheiro com incentivos a compra de carros, deixando projetos de metrô de lado.

Com a Metrominas assumindo o metrô e com a liberação do dinheiro prometido (novamente) por Dilma, acredito que finalmente podemos ver a coisa sair do papel. Os projetos de engenharia devem ficar prontos logo e assim as obras poderão começar. Acompanhemos e torçamos.

Atualização em outubro de 2014: a última notícia que temos é de que o Governo Federal recebeu os projetos e considerou que vai ficar muito caro fazer o metrô. Resta saber se o governo só está esperando ter um governo do seu partido no Estado para fazer investimentos no metrô daqui.

Guia contra engabelação no discurso político: valores absolutos e saneamento básico

Uma das estratégias muito usadas nas discussões políticas é a de comparar períodos de governo, particularmente entre governos de adversários. Nessas comparações tenta-se dar a um ou a outro a vantagem com o uso de artifícios interpretativos ou argumentativos falaciosos. Um dos mais simples e mais fáceis de desbancar, geralmente, é o uso de valores absolutos.

Um dos grandes problema com o uso dos valores absolutos é muito claro: o dinheiro não vale a mesma coisa através dos anos. Quando se lê trabalhos de economia comparando períodos razoavelmente distantes, por exemplo, é praxe fazer uma correção dos valores para um período específico, por isso se vê falar em “dólares de 2003″, ou “reais de 1994″.

Mas também é fácil perceber isso com uma intuição simples: você deve lembrar que no final dos anos 90 era possível sair com uma determinada quantidade de dinheiro e voltar com certos produtos do super mercado e que com o passar do tempo você passou a precisar de mais e mais dinheiro para trazer os mesmos produtos. Eu lembro que assim que me mudei pra Belo Horizonte, por exemplo, em 1999, pagava 90 centavos para andar de ônibus, hoje pago R$2,65.

É a famosa inflação, que vai corroendo o poder de compra da nossa moeda. Quanto mais os preços sobem, mais dinheiro é necessário para pagar por eles. E é claro que a inflação impacta também os gastos  públicos. Por isso, qualquer comparação entre períodos deve considerar essa realidade.

Ao comparar investimento em uma determinada área, idealmente se levantaria quais são os insumos e serviços necessários e qual a inflação de um período a outro, mas a complexidade dos projetos – a quantidade de insumos e serviços diferentes envolvidos direta e indiretamente em grandes intervenções torna muito difícil conseguir fazer algo exato. Daí, o que se faz geralmente é corrigir os valores usando algum dos índices oficiais de inflação.

O Banco Central do Brasil disponibiliza uma calculadora capaz de utilizar vários dos índices de correção, incluindo os de inflação, TR, poupança e Selic. Com ajuda dessa calculadora é possível saber, por exemplo, que 1 real de 1999, em valores de hoje, vale R$3,49, se nós usarmos o IGP-M como índice. O IGP-M pode ser um índice bom por levar em consideração três outros índices, que reunem setores importantes – atacado, consumidor e construção.

Um exemplo concreto

O que me levou a querer falar desse assunto foi o anúncio recentemente feito pela Presidente Dilma do investimento de 2,8 bilhões de reais em saneamento básico para municípios com menos de 50 mil habitantes, a terceira etapa do PAC2. Durante o discurso, Dilma reconheceu que o saneamento não tem sido uma prioridade nas últimas décadas e que sofremos hoje com a falta de investimento sólido de 5, 10 anos atrás (o que cai dentro do governo Lula ainda). Mas depois disse o seguinte:

 Jamais podemos retomar o padrão de 15 anos atrás, que se investia em média R$ 1 bilhão por ano, só do governo federal.(…) Tenho orgulho dos R$ 37,8 bilhões. (…) Porque temos uma grande carência na área de esgotamento sanitário.

Aí é que entram os números absolutos. E nesse caso com uma sutileza adicional: Dilma fala primeiro dos 1 bilhão investidos em média anual pelo Governo Federal há 15 anos atrás, mas depois fala de 37,8 bilhões também vindo direto do Governo Federal sem explicar que esse valor se refere a todos os investimentos feitos desde o começo do governo Lula em 2003. Considerando esse valor e os 12 anos desde 2003 chegamos a um número consideravelmente menor, obviamente: 3,15 bilhões.

Mas como vimos antes, ainda não dá pra comparar esses números, porque 1 bilhão de 1999 – 15 anos atrás – não é o mesmo que 1 bilhão em 2003 e muito menos o mesmo que 1 bilhão em 2014. Suponhamos que a Dilma tenha razão de que em 1999 se investisse 1 bilhão de reais em média: quanto dá isso em valores de 2014? Fácil: corrigimos o valor na calculadora do Banco Central e descobrimos que 1 real em 1999 equivalia a 3,49 reais hoje, como fizemos anteriormente.

Isso significa 1 bilhão de 1999 vale o mesmo que 3,49 bilhões hoje. Mais do que a média de 3,15 bilhões de investimento nos governos do PT, bastante mais do que os 2,8 bilhões que estão sendo anunciados agora. Desse ponto de vista, não consigo entender o que dá base para ela acreditar que a vergonha dos 1 bilhão de 1999 está superada e que há motivo para orgulho.

Mas não fiquemos nos valores, podemos também olhar a situação da cobertura de saneamento básico no Brasil. O saneamento básico é uma das coisas vergonhosas que mantém o Brasil como um país subdesenvolvido e que permanece um problema grande e sério depois de décadas – como lembrou Dilma – incluindo aí todos os governos da nova era democrática: Sarney, Collor, Itamar, FHC, Lula e o próprio governo Dilma.

Há ainda hoje Estados da federação com cobertura risível, menor que 50%, como é o caso do Piauí, e capitais como Macapá com absurdos 90% da população descoberta do que devia ser a baseline de investimento em saúde: rede de esgoto. E com investimento absolutamente insuficiente relatado na pesquisa acima em direção à universalização.

Vi seu anúncio, Dilma. Not impressed.

Atualização em 21 de abril de 2015: aparentemente a coisa continua indo de mal a pior. Brasil é o número 112 no ranking mundial e ainda vai levar décadas, no passo atual, para chegar perto de universalizar.